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招标采购视角下PPP与普通项目的区别在哪儿

浏览:204 次发布时间:2019-07-23

什么是PPP模式?为什么要运 用PPP模式?怎样做好PPP项目招 标采购?PPP项目招标采购的特征 有哪些?PPP项目招标采购的救济 机制有哪些?PPP项目招标采购的 谈判机制因?#31283;?#31435;,具体谈?#24515;?容有哪些…… 

    7月10日,在“中国招标业务 交流群”里,一场别开生面的微 信语音直播互动课在这个500人的 交流群中热热闹闹地开讲了。主 讲人大连市?#26222;?#23616;调?#24615;闭盘?#24339; 老师是我国开展PPP工作的见证者 和参与者,其是《政府采购法》 和《政府与社会资本合作(PPP) 法草案》起草人之一,中国加入 世贸组织GPA谈判代表团成?#20445;?#26159; ?#26222;?#37096;PPP专家,具有招标采购从 业经历21年……种种荣誉无不见 证了?#30424;?#24339;老师的丰富学识?#25237;?PPP的独到?#33455;?#21644;理解。一场近60 分钟的直播课下来,学?#27893;?#22823; 呼——过瘾!涨知识了! 

    为了记录微信直播互动课的 精彩内容,也为了让没时间、没机会直接收听此次课程的读者了 解课程内容,《中国招标?#20998;?#21002; 社记者对课程内容进行了梳理, 以飨广大读者。

   PPP模式 前世今生及推广初衷

什么是PPP?课程之初,?#30424;?弓老师?#25237;訮PP的前世今生进行了 ?#38050;?#22320;描述。PPP是Public— Private—Partnership三个英文的缩 写,简称3P模式,是指政府与社会 资本之间,为了提供某种基础设施 或公共服务,彼此之间形成一种利 益共享、风险分担、长期合作的伙 伴关系。该模?#25509;?#21033;于转换政府职 能,减轻政府债务负担,促进投资 主体的多元化,发挥政府和社会资 本各自的优势,合理分配风险 等。PPP用更简单地语言来?#31283;?#23601; 是政府和社会资本合资办企业,相 当于办个合资企业。它与普通合资 企业的不同在于它提供的产品不 同,它提供的主要是基础设施和公共服务,?#32440;?#29305;许经营。特许经营 是一种通过公开招标以后的垄断性 经营。要选择合作伙伴要通过公开 招标等方?#20581;PP是公?#19981;?#30784;设施 和公共服务的一种项目运作模?#20581;?大家一定要注意它是一种运作模 式,这种模式穿透其本质就是政府 和社会资本合资办企业。

   PPP模式最早产生于英国,在西方有着比较成功的运用。我国主要 从2014年开?#32426;?#24191;PPP工作,《国 务院关于加强地方政府性债务管理 的意见》(国发[2014]43号文) 发布后,PPP工作开始得到大力普 及。目前,在?#26222;?#37096;的PPP项目库 中,已经入库的项目有上万个,总 投资额超过几十万亿。这个额?#35748;?当于我国招标投标和政府采购总 额度两到三年的总量。?#35825;?#20010;数 据中,不难发现PPP是个新兴的市 场,它需要面临新兴市场的挑?#21073;??#39184;?#26102;意味着其广阔的市场前景。  

   PPP常见的方?#25509;?#22810;种,?#28909;?BOT、TOT、BOO等。据?#30424;?#24339;老 师介绍,其在参加国家示范项目 评审的时候,遇到的具体形式多 达几十种。BOT模式简单地说就是 建设→运营→?#24179;唬琓OT就是转让 →运营→再转让;BOO就是建设 →拥有→运营。 

   为什要做PPP呢?原因很简 单,政府缺钱、企业要有投资、国家要?#27597;錚?#20108;者之间寻?#19994;?#20102;一个 契合点,也就形成了PPP的动因。实 行PPP好处在于二者之间可以取长补 短。政府有自己的政策和经济资源, 企业有自己的资金?#22270;?#26415;,可?#28304;?到双方的共赢。合作的难点有三 点:一是风险的识别。任何企业的 兴办?#21152;?#39118;险,这里的风险不是危 险,而是风险与效益的共存;二是 风险的分配。在编制招标文件中, 要特别注明如何分配风险,就是政 府方?#26800;?#21738;些风险,社会资本方承 担哪些风险。三是绩效的管理。风 险的分配一定要产生效益,这又带 来了绩效管理的问题。绩效管理的 计划、标准、过程以及考核?#23478;?#22312; 招标文件当中给予反应,因此,合 作的难点?#24425;?#25307;标采购的难点。

  招标采购视角下PPP与普通项目的区别

  ?#30424;?#24339;老师坦言,简单地讲 PPP对招标采购专业人士而言,远 远不够用,对招标采购专业人士 而言,需要在PPP视角下去?#33455;?PPP。那么,PPP项目与普通招标 采购项目的区别在哪呢??#30424;?#24339; 老师认为,?#19994;?#20102;区别就?#19994;?#20102; PPP的特殊性,也就?#19994;?#20102;一把认 识PPP的钥?#20303;?/span>

  PPP项目招标采购是普通招标采购的集成电路。这个集成电路它 既有货物、服务,又有工程。普通 的招标采购,往往是单一的,要么 是工程、货物或服务,或者就算有 工程、货物和服务的叠加,但是涉 及的比重很小。PPP采购,它要办 一个企业,它是工程、货物和服务 的高度集成。而?#33402;?#20010;PPP企业的 特点和普通企业不同,它不仅要把 企业办起来,而且对企业今后存续 期间的成本、利润要经过周密的测 算和商定。 

    PPP项目招标采购是普通招标 采购的加长版。普通的招标采购, 可以进行资格预审,?#37096;?#20197;不进行 资格预审,?#27426;?#22312;PPP项目招标采 购当中,必须有资格预审。

    PPP项目招标采购是普通招标 采购的高清版。普通招标采购项 目,很多问题可以模糊化处理,项 目在实施过程中,可以添加?#23433;?丁”。但是PPP项目不行,它对各 种利率、费率、汇率、?#25214;?#29575;、财 政承受能力、物有所值的评价方案 等,?#23478;?#31934;确精准的计算。 PPP项目招标采购是普通招 标采购的升级版。普通的招标采 购,包括现在比较流行的EPC采购 (包括设计、采购、施工等), 它相当于PPP采购的一个插页,是 个简单的事物。而PPP则不然,它 是一个复杂的?#20302;常?#36890;常由七部分组成,它是未来招标采购的发展方向。 

    PPP招标采购是普通招标采 购的创意版。?#23548;?#24037;作中,大家 ?#21152;?#36825;样一个共识,干招标采购 ?#23548;?#20037;了,就会形式一些固有的 套路。而PPP项目由于本身比较庞 大和复杂,其既要有套路,又要 有思路;不仅要有思路,要有思 维和思想。总体而言,它需要有 许多思想创意在里面。

PPP招标采购文件编制 “四粒种子”

  干招标采购这行的,看家的本 领,就是要会编制招标采购文 件。PPP招标采购,它是普通招标 采购的集?#30722;妗?#21152;长版、升级版、 高清版、创意版,是一个高度凝练 的采购文件。那么,怎样编?#26222;?#20010; 文件呢?

  第一粒种子是PPP项目?#30446;?研报告。关于可研报告,做工程 招投标的人,比较熟悉;做政府 采购的人,相对接触得少,因为 政府采购项目,通常比较小,关 于可研报告,接触不多。PPP项目 ?#30446;?#30740;报告与其它项目有所不 同,按照国家发展?#27597;?#22996;的要 求,对准备采用PPP模式完成的项 目,可研报告当中增加了一个专 章,即PPP?#30446;?#34892;性?#33455;俊!?#20851;于 依法依规加强PPP项目投资和建设 管理的通知》(发改投资规 [2019]1098号),特别强调了 可行性?#33455;勘?#21578;的重要性。  

   第二粒种子就是PPP项目的 实施方案。这个实施方案谁去做 呢?目前,主要是由咨询公司来完 成的。在PPP项目实施方案的编制 当中,有两个文件,是大家普遍使 用的,?#24425;?#20316;为编制文件的一个重 要依据。一个是?#26222;?#37096;颁布的《关于政府和社会资本合作模式操作指 南》(?#24179;餥2014]113号)。另一 个是国家发展?#27597;?#22996;等六部门颁布 的《基础设施和公用事业特许经 营管理办法》(六?#35838;?#31532;25号 令)。实施方案编制的内容包括项 目概况、项目具体风险识别与分 配、PPP运作方?#20581;?#39033;目交易机 构、项目合同体系、监管体系、采 购方式的确定、竞价方?#38477;取?nbsp;

   第三粒种子是PPP物有所值 评价报告。物有所?#28783;?#20215;,就是 要计算出PSC?#25285;?#24471;到一个数据之 后再计算PPP?#25285;?#20004;者进行比较。 如果PPP值大于PSC值。那么这个 项目就物有所?#25285;?#23601;可以用PPP的 方式来完成项目,如果PPP值小于 PSC?#25285;?PPP就不能做了。 

   第四粒种子是PPP?#26222;?#25215;受能 力论证报告。主要依据是《政府和社 会资本合作项目?#26222;?#25215;受能力论证指 引》(?#24179;餥2015]21号)。?#26222;?#25215; 受能力论证是指识别、测算政府和 社会资本合作项目的各项?#26222;?#25903; 出责任,科学评估项目实施对当 前及今后年度?#26222;?#25903;出的影响, 为PPP项目?#26222;?#31649;理提供依据。财 政承受能力论证采用定量?#25237;?#24615; 分析方法,坚持合理预测、公开 透明、从严把关,统筹处理好当期 与长远关系,严格控制PPP项目财 政支出规模。

PPP项目招标采购救济机制

  《政府和社会资本合作项目政 府采购管理办法》(财库[2014]215 号,以下简称《管理办法》)第五条规定“PPP项目应当实行资格预审。 项目实施机构应?#22791;?#25454;项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公 告,邀请社会资本和与其合作的金 融机?#20849;?#19982;资格预审,验证项目能 否获得社会资本响应和实现充分竞 争。?#27604;欢?#22312;《管理办法》第十 二条的规定:“评审小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则,根 据资格预审公告和采购文件规定的 程序、方法和标准进行资格预审和 独立评审。已进行资格预审的,评 审小组在评审阶段可以不再对社会 资本进行资格审查。?#24066;?#36827;行资格 后审的,由评审小组在响应文件评 审?#26041;?#23545;社会资本进行资格审查。”按照招投标的体系,?#25381;?#21442; 加资格预审的或者预审不合格的, 就再不能进行投标。而在?#26222;?#37096; 颁布的《管理办法》当中,显然留 了一次机会:资格预审?#25381;?#36890;过, 或者?#25381;?#21442;加,?#24066;?#36164;格后审。 

    ?#26222;?#37096;《管理办法》第五条和第十二条这一前后?#22378;跤行?矛盾”的规定是出于何种考虑呢??#30424;?#24339;老师?#25285;琍PP项目比较 大,而且供应商又有限,管理部 门起草的本意,是尽量给投标人 机会。当然给与不给,由招标 人、采购人自己定夺。  

    可见,在资格预审之外另开资 格后审渠道,一定程度上是为?#19997;?通PPP项目招标采购的救济机制。

    PPP项目谈判机制 ?#21830;?#20869;容有哪些

  《管理办法》第十四条规定:“PPP项目采购评审结束后, 项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组,负责采购 结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。”第十五条规定:“ 采购结果确认谈判工作组应当按照 评审报告推荐的候选社会资本排 名,?#26469;?#19982;候选社会资本及与其合 作的金融机构就项目合同中可变的 ?#38468;?#38382;题进行项目合同签署前的确 认谈?#26657;?#29575;?#21364;?#25104;一致的候选社会 资本即为预中标、成交社会资 本。”从上述文件中不难看 出,PPP项目采购中,开通了一个谈 判机制。谈判机制在《管理办法》 的第十四条、第十五条当中做了比 较明确的规定,但是谈什么呢?谈 的过程要注意什么呢?《管理办 法》第十六条规定“确认谈判不得涉及项目合同中不?#21830;?#21028;的核心条款,不得与排序在前但已终?#22266;?#21028; 的社会资本进行重复谈判。”可见,这里的谈判主要是对可变?#38468;?#30340;谈判。?#23548;?#24037;作中要注意哪些是 可变?#38468;凇?#21738;些是不可变?#38468;冢?#22312; 招标文件当中要清晰。此外,在招 标采购当中,允不?#24066;?#35848;?#26657;?#21738;些 ?#24066;?#35848;判?哪些不?#24066;?#35848;判?这 些都需要明确。

  (本文由本刊编辑冯君、?#33322;?#26681;据?#30424;?#24339;的语音?#24425;?#32534;辑整理)

来源:《中国招标?#20998;?#21002;

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